统筹城乡规划 壮大县域经济 推动兰州高质量发展

2018-12-15 13:54 来源:中国网

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陈瑞华:论监察委员会的调查权

选择字号:   本文共阅读 73 次 更新时间:2018-12-15 21:16:00

进入专题: 党纪调查   政纪调查   刑事调查  

陈瑞华 (进入专栏)  

  

   摘要:在监察体制改革完成后,我国《监察法》确立了一种集党纪调查权、政纪调查权与刑事调查权于一身的单轨调查体制。这种体制混淆了三种调查的界限和差异,降低了刑事调查的法制化水平,使得本来具有侦查性质的刑事调查,既不受刑事诉讼法的约束,也难以为被调查人提供最低限度的程序保障。要走出目前的困境,使得监察机关的刑事调查被纳入法治的轨道,使被调查人获得基本的权利保障,就必须确立一种双轨调查体制,在监察机构内部设置相对独立的党纪政纪调查部门与刑事调查部门,前者遵守《监察法》以及关联法规的约束,后者则与其他侦查机关一样,受到刑事诉讼法的约束,并达到刑事侦查所要求的程序保障水平。

  

一、引言


   2018年3月,《中华人民共和国监察法》(下文简称《监察法》)在全国人大获得通过,这标志着我国的监察体制改革最终完成。根据权威的解读,监察体制改革实现了对“所有行使公权力的公职人员”的监督,实现了 “国家监察全覆盖”,完成了国家反腐败资源的有机整合,使得行政监察(监察部门)、刑事调查(检察机关反贪污贿赂机构)以及预防腐败(预防腐败部门)等被统一整合进监察委员会之中,实现了监察委员会(国家层面)与纪委(党内层面)的一体化。与此同时,《监察法》的通过还结束了过去多年来党纪调查、政纪调查与刑事侦查分散进行的局面,赋予监察委员会通过统一的调查来确定三项违法犯罪事实的职能,实现了党纪调查、政纪调查与刑事调查的有机衔接,避免了不同调查机关对同一案件调查的重复和拖延,提高了反腐败案件调查活动的效率。

   这部《监察法》赋予监察委员会监督、调查和处置的职责。其中,监察委员会的调查权是其加强对公职人员监督、实现反腐败全覆盖、有效处置腐败案件的关键职能。根据这种调查的性质和后果,监察委员会的调查权可以被分为四个部分:一是强制性调查,也就是通过限制或者剥夺被调查人财产权所实施的调查活动,包括查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查等措施;二是带有限制或剥夺人身自由性质的调查活动,如留置、限制出境、决定发布通缉令等措施;三是专门的技术调查措施,也就是通过特殊的限制个人隐私来展开的同步调查措施,包括记录监控、行踪监控、通信监控、场所监控等等多种特殊调查手段;四是一些不带有明显强制性的调查手段,包括谈话、讯问、询问、勘验检查、鉴定等调查措施。

   相比之下,除了主要通过留置措施限制人身自由以外,监察委员会的调查权与刑事侦查权具有相似的形式和后果。再加上,原检察机关的职务犯罪侦查人员几乎都实现了向监察委员会调查人员的“转隶”,原属于检察机关的职务犯罪侦查权也转变成监察委员会的调查权,因此,一般人有正当理由相信,监察委员会的调查权具有侦查权的性质和效力。

   但是,在监察体制改革过程中,改革决策者再三强调监察委员会既不是司法机关,也不是行政机关,而属于一种特殊的“政治机关”;监察委员会的调查不具有侦查的性质,也不受刑事诉讼法的约束,而只受《监察法》的规范;在监察委员会调查过程中,辩护律师不得参与调查活动,不得为被调查人员提供法律帮助;监察委员会采取留置措施的,羁押地点为法定的留置场所。

   这种否定监察委员会的调查权为侦查权的观点,引起了法学界的广泛争议。除了极少数参与监察体制改革的学者赞同改革决策部门的观点以外,绝大多数法律学者都认为监察委员会不行使侦查权的说法是难以成立的,也对监察委员会的调查不执行刑事诉讼法的观点持保留态度。一些学者指出,监察委员会的调查具有侦查之实,所收集的证据材料都可以直接移送检察机关成为指控犯罪的证据,这种调查既剥夺了被调查人的人身自由,也侵犯了财产权等合法权益,这种调查不受刑事诉讼法的约束,等于脱离了有效的法律控制,不受非法证据排除规则的制约,无法保障被调查人基本的辩护权,甚至导致职务犯罪案件全都规避了法定的立案和侦查程序。有学者甚至直接建议,监察委员会在调查过程中应当执行刑事诉讼法的规定,被调查人员应当获得律师的帮助。

   这种争论并没有随着《监察法》的通过而告结束。有关监察委员会调查权的性质问题,已经成为监察体制改革所带来的一个重大理论和实践难题。笔者发现,在监察体制改革之前,我国实行党纪政纪调查与刑事侦查的双轨制,纪委和行政监察部门负责党纪政纪调查,检察机关的反贪污贿赂机构负责刑事侦查工作。前者确实不受刑事诉讼法的约束,但在将案件移交检察机关、后者做出立案决定后,检察机关要严格执行刑事诉讼法的规定,被调查人拥有犯罪嫌疑人的地位,享有辩护权,可以获得律师的帮助,羁押场所也只能是看守所,检察机关的侦查活动受到一系列法律控制。在这种双轨制下,纪委监察部门最多只能做出党纪政纪处理,尽管存在“双规”等有争议的做法,但至少不干预检察机关的立案侦查活动,后者执行刑事诉讼法,这是没有问题的。

   但在监察体制改革完成之后,情况发生了重大变化:原来纪委行使的党纪调查权、监察部门行使的政纪调查权与检察机关所行使的刑事侦查权完全合二为一,成为一种综合性、一体化的“反腐败调查权”。反对监察委员会调查权为侦查权的人士,所强调的主要是党纪调查和政纪调查的特殊性,认为这种调查的目的是查明违反党纪事实和违反政纪事实,从而为监察委员会作出党纪处分和政务处分提供事实根据。既然如此,这种调查权当然不具有侦查权的属性,也不必受到刑事诉讼法的约束。相反,赞同监察委员会调查权为侦查权的人士,所重视的则是刑事调查权的危险性,认为这种调查的证据全都可以作为检察机关指控犯罪的证据,这种调查事实上已经取代了刑事侦查,而成为检察机关认定被调查人构成职务犯罪的重要来源。既然如此,这种调查当然应当受到刑事诉讼法的约束,被调查人当然有权获得律师的法律帮助,调查活动也应当受到检察机关的诉讼监督,并进而受到非法证据排除规则的限制。

   由此看来,假如不转变思路,而坚持各自观点立场的话,这种争论势必会陷入一场死局,将难以走出困境。笔者认为,在监察委员会将检察机关职务犯罪侦查权予以吸收之后,事实上带来党纪调查权、政纪调查权与刑事调查权的高度集中,监察机关所行使的调查权具有侦查权的属性;对监察委员会的党纪调查和政纪调查应确立低于刑事调查的证据要求和证明标准,而对监察委员会的刑事调查则应确立像刑事侦查那样的最高证据要求和证明标准。唯有将监察委员会的党纪政纪调查与刑事调查加以相对分离,才能使这两类调查受到各不相同的法律约束,避免调查权的滥用,保障被调查人员的合法权益,避免那些进入刑事诉讼程序的案件出现刑事误判的问题。本文所要论证的基本观点是,监察委员会的调查权唯有实现党纪政纪调查与刑事调查相互分离的双轨制改革,才是对有效反腐败与维护正当程序加以平衡的合理出路。


二、监察委员会调查权的性质


   我国原来实行党的纪律检查委员会与行政监察机构合署办公的制度。监察体制改革完成之后,原来的行政监察机构不复存在,经过整合行政监察、职务犯罪侦查以及预防腐败等各方面的职能,组建了现有的国家监察机构。由此,我国开始实行党的纪律检查委员会与国家监察机构合署办公的制度。根据这种合署办公制度,党内的纪律检查机构与国家层面的监察委员会实行“两块牌子,一套人马”的编制,所进行的监督、调查和处置等职权具有同步性和同质性。在一定程度上,监察委员会所进行的立案调查工作,也就是党的纪律检查委员会所进行的立案调查工作。通过这种调查,被调查人触犯党纪的,纪委可根据调查结果,作出党纪处分;被调查人触犯相关法规的,监察委员会可以作出政务处分;监察委员会发现被调查人构成某一职务犯罪的,还可以将案件移送检察机关,后者可以直接展开审查起诉工作。由此,在监察体制改革完成之后,监察委员会的调查同时具有党纪调查、政纪调查和刑事调查的性质。

   01、监察委员会的党纪调查

   在党的纪律检查委员会与监察委员会合署办公的体制下,两者共同设立内设机构,如执纪监督、审查调查、案管和审理等部门,同时隶属于纪律检查委员会和监察委员会。考虑到监察委员会的监察对象涵盖了所有行使公权力的公职人员,其中大多数公职人员都具有中共党员的身份,因此,监察委员会对这些党员公职人员的调查还带有党纪调查的属性。

   根据中共党章和中共纪律处分条例,中共党内对违反党纪的党员可以作出党纪处分,这些处分包括警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看和开除党籍。对违纪党员的处分分一般程序和特殊程序两种,其中一般程序是指要经过支部大会讨论决定,并报党的基层委员会批准;特殊程序则是指在特殊情况下,由县级和县级以上各级党的委员会和纪律检查委员会直接决定对党员处以纪律处分。

   无论是适用一般程序还是特殊程序,对违纪党员的处分都要经过纪委的专门调查程序,并由纪委提交调查报告。在监察体制改革完成之后,这种针对违纪党员的调查就由监察委员会(纪委)内设的审查调查部门来统一负责。该部门对于那些涉嫌违纪、违法或者犯罪的公职人员,经过调查,认为其中具有中共党员身份的公职人员构成违反党纪的,就可以将调查报告提交拥有党纪处分权的党内部门,后者以此为根据作出党纪处分。

   在实践中,这种党纪处分与政务处分通常是同步进行的。经过调查,监察委员会(纪委)认为具有党员身份的公职人员存在违纪或者违法行为的,可以由纪委作出党纪处分,而由监察委员会作出政务处分。无论是党纪处分,还是政务处分,所依据的事实都是由监察委员会通过调查来加以认定。这种党纪调查与政纪调查具有相同的证据要求和证明标准,但都不需要达到刑事诉讼法所提出的证据要求和证明标准。

   02、监察委员会的政纪调查

   监察委员会的调查具有政纪调查的性质。对于所有行使公权力的公职人员,监察委员会有权采取监督措施,发现监察对象“涉嫌职务违法犯罪,需要追究法律责任的”,应当办理立案手续,然后展开调查活动,收集被调查人有无违法犯罪以及情节轻重的证据,查明违法犯罪事实。经过调查,监察委员会可以作出三种处分:一是轻微政务处分,也就是对于那些有职务违法行为但情节较轻的公职人员,可以进行“谈话提醒、批评教育、责令检查,或者予以诫勉”;二是正式政务处分,对那些违法的公职人员,可以作出“警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定”;三是政务问责处分,对那些不履行或者不正确履行职责并负有责任的领导人员,可以直接作出问责决定,或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议。

   尽管监察委员会作为国家监察机关,不具有行政机关的性质,但这种为查明公职人员是否存在行政违法行为所展开的调查活动,所带来的直接后果通常是对被调查人做出与行政处分较为相似的“政务处分”,因此仍然具有“行政调查”的属性。那么,作为一种“行政调查”活动,监察委员会的政纪调查究竟应受到哪些方面的限制呢?

原则上,由于这种政纪调查并不会导致被调查人受到定罪判刑的严重后果,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国人民大学学报》 2018年第4期

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